随着高等教育改革的不断深入，我国高校已逐渐成为自主办学的法人实体，政府与高校之间是一种什么关系？目前存在的多种治理体制方面的问题该如何解决？构建科学的高校法人治理体制，规范委托代理各方之间的关系，是十分必要的。

明晰责权利，探索高校管理新思路

自第三次全国教育工作会议做出了加快发展高等教育的决定后，高校的数量不断增长，规模不断扩大。随着办学规模的扩大，高校的管理工作更加复杂，计划经济条件下建立起来的国家高度集中的全收全支、大包大揽的管理模式显然已经不能适应新形势。

快速发展的高等教育需要大量的教育资金来支撑。上世纪末政府启动了高等教育成本分担机制，结束了我国计划经济条件下长期实行的政府全部包揽教育经费的局面。尽管高校有了学费收入，政府对于教育的投入也逐年增加，但是面对快速增长的高教事业，教育资源紧张、资金不足仍是高校面对的主要困难之一，许多学校开始向银行贷款，负债建设。随着高等教育资金来源多元化，高校的利益相关者也随之多元化，协调好各种利益关系也就显得十分重要。

尽管当前政府投入仍然是公办高校办学经费的主渠道，但是毕竟高校经费投入已经多元化，这就迫切需要建立现代大学制度，适应新时期高校的发展。当前，不断深化的改革使高校拥有了更多自主办学权，高校领导已经成为实际的受托管理者，高校所有权与管理权的分离越来越明显。我国公立高校的公有产权性质和教育法赋予高校的办学自主权，决定了政府与高校之间存在着委托---代理关系，政府作为初始委托人，委托一定层级的代理人按设定目标管理学校。从本质上看，高校存在的这种委托---代理关系是一种契约关系。由于当今大学多发展成为万人甚至数万人的巨型组织，委托人（政府）已经不可能依靠一个十分完全的契约来约束代理人。高校的发展问题囊括方方面面，千头万绪，使代理问题更加不能用合约来解决，需要改革调整现行高校治理体制，以满足政府管理学校和高校运行发展的需要。只有解决好这些问题，高等教育才能得以持续发展，改革才能继续深入。因此，认真研究高校发展中存在的问题，构建合理的高校法人治理体制，规范委托代理各方之间的关系，已成为十分重要的任务。

我国在高校治理结构方面的研究尚处于起步阶段，一些概念还没有经过充分讨论。有些人认为，高校法人治理结构是指在一定财产权制度基础上，为实现高校的办学目标，就高校内部治理的组织机构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励的制度安排，为协调高校与外部利益相关者的关系的机制安排。也有些人认为：现代高校法人治理结构是指在多元化投资高校中出资人所有权与高校法人经营管理权相分离的情况下，关于所有者与代理人之间契约关系的一种制度安排，是一种委托---代理制度。笔者认为，高校治理从本质上讲首先是一种制度安排，是基于所有权和管理权分离下必须建立的关于不同治理主体之间权力分配和制衡关系的制度安排；其次是一种契约关系，即以法律为依据，以简约的方式规范高校各利益主体之间的关系；第三是一种有效的运行机制，即通过一定的激励和约束手段调动各种因素，协调各种关系，以实现高校办学目标的组织和运转机制。

明晰产权，理顺政府与高校关系

明晰高校的产权 按照现代组织理论，明晰产权是构建现代大学制度的关键，也是建立新的高校治理体制的基础。

关于明晰产权的问题，有学者提出，高校投资主体的多元化，已经使公立高校产权结构产生了多元化，对计划经济时高校产权结构的一元化产生了挑战，不解决这个问题，很难解决政校不分、行政过度干预的问题。我国公立高校产权改革的方向应当定位在产权结构的多元化上，而产权结构多元化的可行途径是建立面向社会依法自主办学的高校新体制。但是，从目前我国公立高校的总体情况看，这种治理体制的建立还是面临诸多困难的。

首先，大学的发展要求吸收更多的个体或社会法人资本进入高等教育，而教育的公益性和资本的寻利性明显相悖，协调这种关系是高校管理必须面对的难题。

其次，高校与企业的会计核算和报表编制方式不同，其资产负债表构成是资产=负债+净资产。净资产体现权益，它的构成主要是事业基金（事业经费结余留用部分和投资占用资金）、专项基金（专项拨款结余留用部分）和固定基金（购置和建造固定资产占用的资金）。政府每年的财政拨款很大部分仅能满足日常性支出而不形成净资产；净资产中的资金结余可以在以后年度使用从而使净资产减少；投资的收回和固定资产报废也都会减少净资产。可见，在上述核算体系之下高校的净资产计量并不完整，余额也不稳定，无法真正体现政府在高校的所有者权益。如国有资产如何准确计量，知名高校的无形资产如何量化，等等。

再次，高校资金来源多元化并不意味着产权多元化。目前高校的资金主要来源是政府拨款、学生交费、二级单位创收上缴、接受捐赠等。不少学校的建设资金来源于银行贷款。分析以上资金来源，政府拨款和学生交费是最主要的来源，银行贷款是偿还性资金，不要求享有学校的产权；受赠资金是捐赠者对教育事业的支持，学费是学生消费学校教育资源的部分付费，都不对学校提出产权要求。而政府拨款也是大部分用于消耗性支出，真正形成学校净资产的很少。按照高校财务管理的“大收大支”的特点，所有的经费来源都有可能形成学校当年收支结余或固定基金而成为学校的净资产。由此可见，资金来源多元化与产权多元化没有对应关系。

还有，高校是知识分子高度集中的单位，教职工的管理、教学和科研工作主要是知识性化的劳动。按照人力资源管理理论，人力资本是单位全部资本的重要组成部分，而人力资本天然属于教职工个人。在高校结构治理中，教职工的人力资本产权又怎样测定？他们的产权怎样体现？

以上分析表明，公立高校明晰产权，在目前情况下一揽子解决是不现实的，要务是在国家所有的框架体系下着重理顺政府与高校之间的关系，建立健全高校内部制衡机制和激励机制，强化高校的内外部监督机制，构建起科学的高校法人治理结构，使高校成为真正意义上的自主办学实体。

理顺政府与高校之间的关系 《教育法》的颁布实施明确规定学校等教育机构具备法人地位，《高等教育法》更加明确规定了高校享有的自主办学权。尽管从法律的意义上讲，这一点已经明晰，但是以往长期计划体制下形成的“大政府”观念和运行习惯，在高等教育发展过程中，政府与高校的管理关系理顺将是一个长过程。

政府作为高校国有资产的投资主体，作为国有产权代表，应该履行其对高校资产所有者的管理职能。但是目前政府在有些方面还存在一定“缺位”。高校校长集代表所有者的委托人与代表管理者的受托人于一身,容易造成国有产权的虚置，来自所有权的监督被弱化。如政府作为出资者和所有者，对于公办高校的发展规划、建设规模、贷款额度等重大事项，应该起到决策主导作用。而现实情况是，这些重大的决策往往是高校领导层自己拍板决定，上级主管部门常常处于形式上的批准或提醒过问的次要地位。目前，一些高校贷款规模庞大，财务风险凸现。这些问题一方面反映了政府作为所有者的监管控制不到位；另一方面，有些该由高校自主办理的事务，政府又干预过多，形成“越位”。在高校与市场“接口”的“外循环”方面，行政干预仍然很强，而市场调节机能很难发挥作用。

当前应该着重解决好的问题

构建科学的高校治理体制，应该着重解决好以下几个问题。

首先，要明晰产权，解决所有者决策监督缺位、国有资产管理权虚置的问题。公立高校是国家出资建设，目的是为国家和社会培养人才，这是十分明确的。究竟谁来代表国家行使其所有权，如何行使？

这是关键问题。我认为，应该在中央相关部门设立高等教育国有资产管理委员会，代表国家行使国有资产产权管理职能，负责制订高等教育国有资产管理的方针、政策，起草有关法律法规；并在各省设立高等教育国有资产管理公司，作为日常管理机构负责各地高校国有资产管理，认真做好产权界定、资产评价、投资项目审批、资产收益分配指导、国有资产保值、增值的查验监督等工作，确保高校资产安全、完整和高效运行，保证高校的宏观决策不偏离国家产权管理要求。

其次，行政管理的重心适当下移，落实高校的办学自主权。政府在高校治理中的重要任务是抓大放小，对于学校的发展规模、建设规划、办学水平和办学效果等重要问题，要抓牢抓实；而对于学校办学过程中的管理权，则放手交给高校自己去行使，将管理权力中心适当下移，让学校真正成为自主办学单位，政府应该从“既掌舵又划船”转变为“只掌舵不划船”。适当扩大高校的办学自主权，是加强高校的市场适应能力、激发自我寻求发展动力的重要条件，也是大学形成办学特色的有效途径。

再次是建立高校内部的有效运行机制。建立高校的内部运行机制，应该兼顾并规范各利益主体之间的关系，建立有效的激励机制和约束机制，利用激励手段调动各方面的积极性，用约束手段制约各种不利因素，协调好各种关系，提高效率效益，促进高校持续发展。

美国哈佛大学文理学院前院长罗索夫斯基提出，高校的利益相关者按其重要程度可分为四个群体层次：第一层次是教师、行政主管和学生，大学里最重要的群体；第二层次是董事、校友和捐赠者，他们是重要的利益相关者；第三层次是“部分拥有者”，如提供科研经费的政府、银行家、学术活动的评审委员会等；第四层次是公众、社区、媒体等大学利益相关者中最边缘的一部分。也有学者将我国高校的利益相关者分为利益水平低且权力小、利益水高但是权力小、利益水平低但权力大、利益水平和权力都高的四个类型，并依次列在A、B、C、D四个象限。但是对于目前高校的一些重要利益相关者，如银行等债权人并没有列入相关者范围。笔者认为，从我国目前情况看，高校的管理者、教职员工和学生是学校组织的直接构成要素，他们与学校的命运休戚相关，是高校最重要的利益相关者；对于公办高校来讲，政府是最主要的投资者，为了实现国家的高等教育发展目标而主导学校的生存和发展，是高校的主要利益相关者；高校的其他投资者、债权人、捐赠者等是高校的重要利益相关者；学术机构、校友、家长等是高校次重要利益相关者。

目前，我国的高校管理者拥有管理学校的直接权利和全面掌握信息的快捷通道，他们直接左右着学校的运行和发展。政府虽然拥有至高的权力，但是由于信息不对称，在很多情况下很难通过行政手段达到管理目标。而其他利益相关者，由于缺乏相应的权利保障机制，更缺乏掌握学校信息的渠道，尽管有些利益相关水平比较高，也有参与学校管理的强烈愿望，但是对学校运行的约束力却十分有限。这种局面不利于调动各方面的办学积极性，也不利于对高校当局管理者的监督。高校要加强内部制度的建立和健全，进一步明确管理者的责任与权利，形成行政权利与学术权利协调，师生真正参与民主管理的机制。应该让不同利益群体参与高校的决策，实现高校管理的民主化，提高决策的科学性和可行性，保证学校的高效运行。高校应该提升教代会的地位，形成民主治校的良好风气，让广大教职工参与学校的管理，并监督学校管理层的工作。

对于如何科学建立我国的高校治理结构，没有现成的经验或模式可以照搬。在构建高校法人治理结构的过程中，我们应很好地学习借鉴国际先进的经验，使我国高校治理体制逐步建立和完善起来。（作者单位：江苏工业学院）