党的十六大报告从发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明的全局出发,提出要坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。这是党领导人民长期实践的必然结论,是对共产党执政规律认识的深化。正确处理政党、国家和人民之间的关系,改革和完善党的领导方式和执政方式,从法律制度上坚持和巩固党的执政地位,必将在建设中国特色社会主义伟大事业中更好地发挥党的领导核心作用。
一、坚持依法执政是党领导人民长期实践的必然结论
党的领导方式和执政方式问题,是执政党的根本问题。依法执政是指执政党依照宪法和法律确定的国家政权体制、机制、运作方式来掌握国家政权的执政方式。依法执政是法治国家对政党活动的基本要求,政党活动的法治化是现代民主政治的主要特征,也是现代政治文明的重要内容。中国共产党坚持依法执政,是我们党根据世界形势的深刻变化、我国社会的深刻变革、党所处的环境和所担负的历史使命的重大变化,在深刻总结世界上一些政党兴衰成败经验教训的基础上所作出的重大抉择。我们党历经革命、建设和改革,已经成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党,党的工人阶级先锋队性质,党在领导人民建设中国特色社会主义事业中的核心地位,党的富民强国的执政使命,决定了党的领导方式和执政方式要与时俱进,不断改革和完善。党依法执政是依法治国、建设社会主义法治国家的客观需要,是党领导人民长期实践的必然结论。
以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体,领导人民建立了人民当家作主的国家政权,进行了广泛的民主法制实践。1957年1月,毛泽东同志在省市自治区党委书记会议上的讲话中强调:“法律是上层建筑。我们的法律,是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序,保护劳动人民利益,保护社会主义经济基础,保护生产力的。”他还说:“法制要遵守。按照法律办事,不等于束手束脚。……要按照法律放手放脚。”但是,十年动乱,我国的法制惨遭破坏。党的十一届三中全会以后,以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体,在总结正反两方面经验的基础上,把加强民主与法制建设提到了事关社会主义现代化建设成败的高度。邓小平同志深刻指出:“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。”“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”党的十二大提出要把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。党的十三大提出要把党的主张经过法定程序变成国家意志,这实际上就是实现党对国家和社会领导的重要途径。党的十四大在确立社会主义市场经济体制改革目标的同时,提出要使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展。党的十五大确立了依法治国,建设社会主义法治国家的基本方略。党的十六大报告把发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,确定为全面建设小康社会的目标,并进一步明确指出:“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这是我们党对我国社会主义国家本质和政治文明的特征科学认识的必然结论,是我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化,既对党在执政条件下正确处理政党、国家和人民之间的关系指明了方向,也对党依法执政提出了新的要求。
二、坚持依法执政要正确认识和处理政党、国家和人民之间的关系
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。我们党的领导地位是在革命、建设和改革的长期实践中形成的,是历史和人民的必然选择,坚持党的领导已作为四项基本原则之一载入我国宪法。党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用来实现。这就要求党要从主要依靠政策领导向依法治国转变,从包揽一切向总揽全局、协调各方转变,依靠自身的先进性、凝聚力和创造力实施对国家和社会的领导。其根本途径是正确处理政党、国家和人民之间的关系。
(一)正确认识和处理党与国家机关和人民团体的关系
按照党总揽全局、协调各方的原则,改革和完善党的工作机构和工作体制,必须规范党委与人大、政府、司法机关、政协以及人民团体等各方面的关系。
第一,规范党与国家权力机关的关系。我国宪法规定:全国人民代表大会行使修改宪法,监督宪法实施,制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,行使国家机构重要领导人的人事任免权,国家重大事项的审查批准权和决定权等。在实践中,国家权力机关常常被称为立法机关,甚至被误认为仅仅是立法机关。事实上,全国人民代表大会不仅是立法机关,还是国家重大事项的决策机构。改革和完善党的工作机构和工作体制,党应当在更大范围通过人大实现其对国家的政治领导,支持全国人民代表大会及其常务委员会的工作。党中央根据国家和社会发展的需要,就各项重大问题提出立法建议,通过严格的法定程序把党的主张变成国家的意志,成为全体公民自觉遵守的法律。党的各级组织和全体党员要模范遵守并自觉在宪法和法律范围内活动。党通过推荐重要干部,经过法定程序使其成为国家政权机关的领导人员并接受监督。同时,党对涉及国家重大事项的决策通过全国人民代表大会依法作出决定,充分发挥全国人民代表大会在国家重大问题决策中的作用。
第二,规范党与国家行政机关的关系。党组织与国家行政机关是政治领导关系。党坚持依法执政,一个重要的内容就是支持政府履行法定职能,依法行政,通过国家行政机关中的党组织和党员干部贯彻党的路线、方针、政策,按照依法治国的要求,领导和支持人民掌握国家权力,最广泛地动员和组织人民群众依法管理社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益。同时,政府在依法行政中不受其他组织和个人的干扰。
第三,规范党与司法机关的关系。根据我国宪法规定,人民法院和人民检察院是国家的审判机关和法律监督机关,分别依法独立行使审判权和检察权,其司法活动不受行政机关、社会团体和个人的干涉。党坚持依法执政,实施对司法机关的领导,主要是维护司法机关依法独立行使审判权和检察权,支持司法机关分工合作、互相配合、互相制约,秉公办案,反对和抵制“法外特权”,防止和纠正办“人情案”、“关系案”,惩治司法腐败,加强司法机关领导班子和队伍建设,保证公正司法。
第四,规范党与政协以及人民团体的关系。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是我国社会主义优越性的体现,是我国民主政治的特点和优势。人民政协作为统一战线组织,在革命、建设和改革的各个时期都发挥着重要作用。在全面建设小康社会的进程中,中国共产党要支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能,共同致力于我国民主政治建设和社会主义现代化建设。党要加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导,支持他们依照法律和各自的章程独立负责地开展工作,通过各自的渠道充分行使民主权利,扩大公民有序的政治参与,充分调动社会主义劳动者和建设者的积极性、主动性和创造性,使这些人民团体更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。
(二)正确认识和处理党与人民的关系
中国共产党是中国最广大人民根本利益的忠实代表,党的宗旨是全心全意为人民服务。党依法执政就是领导和支持人民当家作主。我国的宪法和法律是在党的领导下,在广泛发扬民主的基础上制定的,反映了党的路线、方针、政策,反映了全国各族人民的利益和意志,是党的主张和人民意志相统一的体现。只有坚持党的领导,坚持依法执政,人民当家作主才有保证。党依法执政,最广泛地动员和组织人民群众依法管理社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益,做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋,才能体现立党为公、执政为民的执政使命,才能把实现最广大人民群众利益作为全部工作的出发点和归宿,才能保持党与人民群众的血肉联系。这是党的执政基础和力量源泉。同样,只有人民当家作主,发展社会主义民主,健全社会主义法制,才能保证党的领导,发挥民主政治的优势,巩固党的领导地位,实现党的执政目标,保证党的先进性和生命力。
坚持依法执政,对党的执政资格提出了新的时代标准。执政为民的使命要求我们正确认识和处理“官”与民、权与法的关系,树立和增强执政为民、依法执政的观念,学会运用法律手段执政兴国。在我国,一切权力属于人民,人民是国家和社会的主人。人民当家作主,其实质是人民掌握国家权力;依法治国,其关键是依法治“官”,“以法治权”,而不是“以法治民”,“以官治民”。牢固树立执政为民、依法执政的观念和学会运用法律手段执政,已成为衡量执政主体资格的重要条件和尺度。
三、坚持依法执政必须不断加强法律制度建设和创新
现代民主政治的一个重要特征就是宪法、法律在社会中居于至高无上的地位。我们党坚持依法执政,必须加强法律制度建设和创新,使执政党的领导权法律化,对执政党权力监督法律化,树立起执政党的法律制度权威。
第一,政党的领导权法律化。执政党的领导权是国家权力体系的核心,必须用宪法和法律加以规范。我国宪法明确规定了中国共产党在国家和社会中的领导地位,对党的领导权的职责范围、行使权力的方式与程序,也需要制定相应的法律予以规范,如执政党对立法的建议及提出的程序等需要进一步法律化。
第二,对党管国家干部要法律化。执政党的一项重要权力是向国家机关提名推荐重要领导干部,实施提名推荐权是任命国家机关干部的重要环节,关系到国家权力的赋予。因此,一方面要健全党内关于领导干部任用的规章制度,另一方面还要把党的提名推荐权纳入法制轨道。要通过立法,为执政党的提名推荐权提供法律依据,规范调整与权力机关的关系。这样可以改变干部任用方面的“人治”做法,防止当前一些地方出现的跑官、买官、要官的丑恶现象和干部任用方面的不正之风,避免人大依法选举和任免干部流于形式,使执政党依法管理国家干部同党的领导、发扬民主与实行群众公认结合起来。
第三,对执政党的权力监督要法律化。在国家权力结构系统中,执政党对国家机关及其工作人员的监督至关重要。同样,对执政党的权力也必须实行有效的监督。民主、监督是最好的“防腐剂”。要搞好执政党的党内民主和人民群众的民主监督。党内民主要制度化,党外监督要法律化。对执政党监督的法律化,不能照搬西方国家多党制和三权鼎立等政治模式,只能从中国国情出发,在人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度的政治体制的架构中进行,要使人民对执政党的路线、方针、政策与决策有建议权、批评权;对违宪违法的事情能依法纠正;对党组织推荐的国家机关重要干部有误的能依法追究失察责任。
(作者:中国法学会副会长兼秘书长)